§ 25 Abs. 3 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) sieht eine Öffentlichkeitsbeteiligung bereits bei der Vorhabenplanung, also vor Stellung eines Antrags, vor. Der Vorhabenträger soll die Öffentlichkeit in diesem frühen Stadium über die Ziele des Vorhabens, die Mittel zu seiner Verwirklichung und die voraussichtlichen Auswirkungen unterrichten. Der betroffenen Öffentlichkeit soll daraufhin Gelegenheit zur Äußerung und zur Erörterung gegeben werden.
Mit Inkrafttreten des Planungsvereinheitlichungsgesetzes (PlVereinhG) vom 31. Mai 2013 (BGBl. I S 1388) hat der Bundesgesetzgeber ebenfalls das Begehren der Öffentlichkeit nach frühzeitiger Partizipation aufgegriffen. Die Richtlinien für die Planfeststellung nach dem Bundesfernstraßengesetz (Planfeststellungsrichtlinien 2015 – PlafeR 15) wurde durch das Allgemeine Rundschreiben Straßenbau (ARS) 10/2015 des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) am 18. September 2015 eingeführt und stellt die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung nach Maßgabe des § 25 Abs. 3 Satz 1 VwVfG dar. Anhaltspunkte zur Durchführung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung durch den Vorhabenträger („Werkzeugkasten“) finden sich u.a. im Handbuch für eine gute Bürgerbeteiligung des BMVI.
Eine in ihrer Art und Weise über §25 LVwVfG hinausgehende frühe Öffentlichkeitsbeteiligung sehen die Regelungen der im Februar 2014 in Kraft getretenen Verwaltungsvorschrift der Landesregierung zur Intensivierung der Öffentlichkeitsbeteiligung im Planungs- und Zulassungsverfahren (VwV Öffentlichkeitsbeteiligung) vor. Die VwV ist bei Straßenbauvorhaben, die das Land im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung plant und realisiert, anzuwenden, soweit sie für „dritte Vorhabenträger“ gilt. Im Bereich Landesstraßen sind weitergehende Anforderungen an die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung mit Pflichten des „Landes als Vorhabenträger“ festgelegt (Beteiligungsscoping, Darstellung und Erörterung der Planungsalternativen und der Null-Variante). Der Leitfaden für eine neue Planungskultur (Planungsleitfaden) enthält Empfehlungen für die Umsetzung und dient zugleich als Handwerkszeug für Bürgerinitiativen, Wirtschaft sowie Bürgerinnen und Bürger.
Diese neu geschaffenen Rahmenbedingungen tragen zu einem veränderten Verwaltungshandeln bei. So führt beispielsweise das Regierungspräsidium Karlsruhe seit Juni 2013 bei rund 50 Prozent der Straßenbauprojekte an Bundesstraßen und Autobahnen eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung durch. Für die restlichen Projekte ist entweder noch eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung geplant oder es wurde keine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt, da die Auswirkungen des Projektes auf Dritte als gering eingestuft wurden.
